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职教X证书制度的财政支持政策探析

发表时间:2020-10-24 18:32

2019年2月,国务院发布《国家职业教育改革实施方案》,明确职业教育是一种类型教育,并强调学历教育与培训并举是职业院校的法定职责,职业院校开展的培训不仅要面向全体社会成员,还要面向在校生,并提出在职业院校和应用型本科院校启动1+X证书制度试点。X证书的发布、考核与发证由政府相关部门通过社会化机制招募职业教育培训评价组织来承担。用1+X证书取代职业院校行之多年的双证书(毕业证书+职业资格证书),是我国职业教育人才培养质量评价制度的重大变化,带给职业院校新的挑战。X证书制度框架涉及职业资格、学历教育与职业技能等级证书之间的关系,涉及技能等级证书主管部门之间、行业协会、企业以及教育培训评价组织的相互关系等。其中特别关键的问题是:1+X证书的实施是有成本的,相关成本如何分担?没有成本分担的保障机制,1+X证书制度就难以顺利推行。那么,具体来讲相关的成本究竟如何在政府、学校、教育培训评价组织和学生之间进行分担呢?分担的合理性如何判断?针对上述问题,本文试图结合国际经验、国内已有实践对X证书制度的相关问题进行探讨。


01国际职业资格证书制度实践


讨论成本分担,首先需要探讨政府的责任以及财政分担的边界,这往往同政府的事权划分相关。德国、英国和澳大利亚的职业教育模式在国际上影响较广,三国都对职业教育与培训进行了顶层设计,可以为我国提供相应的借鉴。
德国的职业教育由联邦主导,有全国统一的职业教育目标及各专业的培养标准,全国统一的专业培养计划和实施要求,全国统一的学生结业考试时间、方式、内容和标准,全国统一的经费来源(学生在企业实训期间的经费由企业承担,在校培养期间的经费由州政府承担)[1]。在联邦层面,隶属于联邦教育部的联邦职业教育研究所负责制定职业分类、教育条例,开发框架性的学校教学培训计划和企业培训大纲[2],相关经费由联邦政府财政保障;联邦职业教育研究所所长由联邦政府推荐并由总统任命;主管委员会是联邦职业教育研究所的主要决策机构,由雇方、劳方、联邦政府(涉及经济和劳动部、教育部等部门)和州政府的四方代表构成,在新职业的产生、职业条例的产生与更新方面具有决定权。联邦《职业教育法》明确规定,行会是职业教育的主管机构,负责职业教育培训合同标准文本的制定、合同各阶段的管理以及行业统一的职业资格考试。德国主要有工商业行会(IHK)、手工业行会(HWK)、农业行会(LWK)、律师行会(RAK)、税务顾问行会(StBK)、医师行会(AK)等主要行会[3]。学徒在教育企业或跨企业的培训中心接受培训,结业考试由行业组织,遵循教育(培训)与考试分离的原则,考试委员会由劳方资方和学校代表构成,考试通过,才能颁发结业证书和职业资格证书[4],受教育者的结业考试是免费的[5]。学徒的培训及报酬由所在的教育企业承担;跨企业中心的基础建设受联邦政府资助,但运营经费则由企业负责。随着欧洲一体化发展,德国也在建立与欧洲相一致的资历框架,实现职业领域的职业资格与普通学校学历资格在相应层次上的等值互通[6]。
相对来讲,英国和澳大利亚是较早探索普通教育学历资格与职业资格对等互通的国家。在2000年,英国的职业资格证书系统由教育与就业部(后为“教育与技能”部)负责推动实施,英国资格与课程委员会代表政府在全国范围内推行各级教育与培训课程和资格,负责领导和统筹制定国家职业资格证书标准、负责管理资格鉴定、证书的考核和发放工作,行业、企业、雇主、雇员、专业团体、培训机构、学校等多方面人员参与设计和开发[7]。证书中心具体负责职业资格的鉴定与运作,多数是公司性质的[8],负责审查批准技能鉴定中心。技能鉴定中心具体承担学员的培训与鉴定考评工作,通常设在企业内,也有设在学校内的。为保障证书的质量,技能鉴定中心聘请考评员,但考评员对申请者的考核结果要受内部督导员的检查确认;证书中心则培训与雇佣外部督导员保证技能鉴定中心的质量。
1990年代后期,澳大利亚联邦政府颁布的学历资格框架(1995)、国家培训框架(1996)和国家培训认证框架(1997)是该国推进职业教育发展的重要文件。学历资格框架保证了澳大利亚的职业教育与普通教育的资格互通;国家培训框架依专业类别提供相应的培训包;认证框架则提供了澳大利亚全国的技能认证体系[9]。国家认证部分的开发在国家行业技能委员会指导下,由国家教育科学培训部提供资助,由专家和企业团队共同进行,3年进行一次修订。
从以上3国经验看,政府在顶层设计上都发挥了非常重要的作用,资格证书全国统一,具有权威性;资格标准的开发过程以及培训过程都注意吸纳各方力量参与。但不同国家因为职业教育体系不同,政府发挥的作用,包括财政支出责任也有较大差异。在德国,行业和企业承担的职责更突出一些;而在英国和澳大利亚,政府职责相对更突出。这3个国家职业资格标准的开发费用皆主要由政府承担,但在考评费用上,德国明确规定行业的结业考试是免费的,而英国的证书机构是商业性机构,被评估者需要交考评费用[10]。这3个国家都非常重视职业教育质量的监督与保障,但机制并不一样,德国相对来讲可能更多依靠行业机构,英国则依赖于职业资格体系自上而下的监控,如资格委员会监督证书机构,证书中心监督技能鉴定中心等,澳大利亚则更多依赖于政府机构,如澳大利亚专门设有国家技能质量与管理局。
国外经验对于讨论我国X证书的财政承担或支持问题有一定的借鉴意义,首先需要考虑X证书制度的设计,主要是政府相关部门、行业协会、企业、学校和学生之间的关系,特别是确定好政府的事权;在此基础上进一步分析财政支持X证书的合理性及支持限度;最后探讨财政支持X证书的方式,即政策工具选择问题。


02 我国X证书制度的框架设计

(一)技能等级证书与职业资格证书的功能差异
我国的X证书制度与国外的职业资格制度有很大不同。国外的职业资格是对从业者进入某个职业的能力和素质的综合评价,主要目的是解决劳动力市场中的信息不对称,帮助雇主了解求职者的技能水平和职业能力。由于职业资格证书一般鉴定的是行业通用性技能,因此其可以成为劳动力市场中的“硬通货”,解决企业定人、定岗和定薪资的问题,促进技能劳动力的流动。在一些国家,如英国和澳大利亚,国家培训框架和学历资格框架之间实现有机衔接,相应的资格证书与一定的学历资格是对应的,可对等互通。
我国的X证书是职业技能等级证书,只反映持证者对行业具有一定通用性的某些岗位或关键环节技能的掌握情况,并非一种综合性的评价,一个X证书在训练范围和训练量上仅相当于职业院校的两门课程。因此,以X证书为代表的职业技能等级证书不能作为颁发职业院校学历的基础,也不能作为从事某个职业所需职业能力的认证。

(二)职业资格、学历资格与职业技能等级证书的联系
依据《国家职业教育改革实施方案》,国家人社部门制定职业标准,国家教育部门制定职业教育教学标准,职业院校制定相应的人才培养方案。职业标准、教学标准、人才培养方案在某种意义上可以实现对应关系。目前,在操作层次上,多数职业院校拟将职业技能等级证书以两门课程的形式纳入人才培养方案中,因此X证书的培训内容相当于人才培养方案中的一个模块。如果把人才培养方案看作是多个模块构成的话,那么职业标准、教学标准、人才培养方案、职业技能等级证书就形成了一个内在的关联关系,职业技能等级证书的培训模块就可以成为人才培养方案、教学标准和资格标准的基础。这样的衔接关系可以帮助职业院校教师更好地实行书证融通,有效打破教育部门和人社部门各自为政,各自开发证书而不相融通的问题。

(三)X证书制度体系与政府的事权划分
X证书的实施涉及职业教育与培训体系中政府部门之间的分工。这种分工,即事权的划分对政府的支出责任划分会产生较大影响。依据目前的制度设计,国家人力资源与社会保障部门负责校外社会人员,包括企业人员的培训,面向社会的X证书的设计;国家教育部门负责面向学校在校生的X证书培训。在教育系统中,教育部职成司教学处负责职业院校的教学改革,教育部职业技术教育中心研究所承担着专业标准的制定、X证书遴选及相应的培训评价组织,指导培训评价组织开发证书;证书标准的开发、维护和更新,以及考核和证书发放则由社会化的教育培训评价组织负责,这些机构主要是以公司形式存在的营利性机构;学校是X证书制度的实施主体,教师接受X证书机构培训,随后再就相关内容对学生进行培训,学生对相关技能的学习效果则由X证书机构进行检验,以便在某种程度上实现考试与培训的分离。
对于X证书来讲,进行事权的划分需要解决如下问题:一是标准的内涵包括哪些?标准是否应该包括技术标准(证书内容)、鉴定标准和成本标准?在多种资金来源情况下,是否可以制定相应的政府投入标准?二是谁来制定标准?政府其他部门(如人社部门)、地方政府、行业协会和企业等是否应该参与标准制定?将标准制定权下放到社会评价组织的依据是什么?三是中央和地方政府是否可以划分事权?按什么划分事权?在X证书遴选由教育部主导的情况下,地方政府可否选择属地的社会评价组织制定本地标准?四是谁来监督实施过程?监督问责的标准是什么?
在我国目前的制度设计中,校内X证书事权责任的主体是中央层级的教育主管部门及其事业单位,校外X证书事权责任的主体是中央层级的人力资源和社会保障部门。当前教育部门主导的事权标准制定工作聚焦于技术标准(证书内容),对鉴定标准和成本标准缺乏关注和讨论。虽然教育部等部门联合印发的《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》已经将“建设培训评价组织遴选专家库和招募遴选管理办法,本着公正公平公开的原则进行公示公告;组织制订有关标准化工作指南,指导培训评价组织开发职业技能等级标准;组织对培训评价组织行为和院校培训质量进行监测和评估”等诸多事权赋予了国家教育行政部门,但是鉴定标准的制定势必涉及人社等部门,成本标准势必涉及财政、发改、物价、税务等部门,是综合事权领域,教育行政主管部门难以统筹。

(四)技能等级证书的权威性与行业企业的参与
在目前的证书制度下,行业协会和企业在证书标准中的参与性还不足,导致证书的权威性、证书所代表的技能先进性如何得到保障成为重要问题。从目前看,解决方式是招募有行业协会背景,在行业中有影响力、有培训经验的组织,如工信部的考试中心、民政部的培训中心或相关协会成立的培训组织,以及直接延请行业龙头作为教育培训评价组织。而目前采用的直接对制造业或服务业的企业标准进行背书后推向全国的方式,面临的问题是单个企业的标准能否代表行业的标准,或者行业内存在多家龙头企业的情况下如何处理?
X证书制度的设计引入了市场竞争机制,希望能够做到优胜劣汰,但市场竞争机制未必能够解决证书的动态更新和合法性问题,有可能向需求方提供了混乱信号:通常,行业所覆盖的技术技能环节非常多,若以某些关键环节上的关键能力来开发证书,证书名目可能非常繁多,导致面对众多证书,学校、学生和企业可能会陷入选择困难。尽管证书的选择是基于院校自愿和学生自愿的,是基于市场特别是企业认可的,市场可以产生优胜劣汰的作用,但市场还可能产生劣币驱逐良币的作用。如何实现政府筛选和政府信用背书的证书,能向职业院校和高校发出明确的质量信号,可能还需要进一步做制度上的完善。特别是,同一行业的证书,有可能存在相互重叠的问题,解决行业内的一致性问题就显得比较突出。在考虑财政支持方面,这些框架问题有必要进行一定的梳理。

(五)X证书制度与职业院校的校企合作
除了行业和企业在证书标准中的角色问题,X证书制度还有可能对当前职业院校推行的“产教融合校企合作”育人模式产生一定的影响。过去20年来,我国职业教育人才培养的主要抓手是鼓励企业参与学生培养,通过多元化的校企合作形式来联合育人。校企合作采用了订单班、冠名班、冠名学院、企业派教师到院校任教、校企合作开发教材和课程、校企共建实训基地、企业向学校捐赠设备、企业接纳学生进行顶岗实习、混合所有制学院等多种形式,企业在职业院校人才培养中发挥了重要的角色。在此过程中,部分行业企业把自己的用人标准和培训标准融入了院校的课程体系,并对毕业生的职业能力进行了认证和测评。X证书的引入相当于将教育评价组织的标准引入了人才培养体系,这一新的标准如何与职业院校在校企深度合作模式下发展的育人标准进行对接,是一个尚未回答的问题。X证书有可能使得原来校企合作参与企业的角色边缘化,因为后者难以参与职业能力资格的认定和评价,也不利于企业对X证书的认可。

(六)证书的普及和证书的含金量
我国职业教育领域一度实行的“毕业证+职业资格证书”的双证书制度被废弃的一个很重要的原因是因为证书滥发,导致证书含金量低而失去了信誉。丧失信誉的首要原因是证书的标准以及考核内容更新慢,不能反映技术的进步和行业企业的新需求。第二个原因是证书与毕业挂钩,与通过率挂钩,自然降低了证书的质量标准,导致证书得不到企业的认可。第三个原因是财政问题。财政支持不足难以补偿相关的开发费用;因为是政府部门的事业单位,缺乏有效的激励机制来不断更新标准。第四个原因是考评不分离,人社部制定证书标准,负责考核,以及证书颁发,缺乏相应制约,带来的后果是通过大规模的考核收取费用弥补开发成本。简言之,如果想以X证书为抓手来推进职业院校教育教学改革,那么势必需要多数院校和多数教师参与X证书的培训,多数学生获取X证书。如果社会评价组织迎合对X证书的需求、按照低技术标准扩大X证书供给量,难免会导致含金量下降,致使企业不会再将聘用、定岗和薪酬等与之挂钩。
X证书制度在推行过程中面临的上述问题将会直接影响政府在职业资格方面的支出责任和财政支持力度。

03 财政支持的合理性及其支持限度

当前,对于X证书制度是否应该得到财政支持存在着不同观点。人社部同样采取市场机制从社会招募教育培训评价组织,并由其背书和监管,这些社会评价组织所开发证书的认可度由市场给予检验,相应的,这些证书的开发成本、证书机构人员维持成本由这些机构负担,完全是市场行为,相关的培训和考核完全采用市场机制,由被培训者和考证者买单。在这样的制度设计下,X证书并不需要财政支持。那么,为什么国家教育部门所遴选和推动的X证书计划需要财政支持呢?

(一)财政资助的原则
教育培训评价组织需不需要培育或扶持,可以依据这样一个基本原则进行判断:如果市场对证书的供应已足够充分,政府不需要对这些机构进行扶持和培训;但如果某些特定领域,没有相应的教育培训评价组织,政府可以进行培育或扶持,包括对高职教师进行培训和对高职院校学生进行考核前的帮助,如证书标准的开发、学习资料库的开发等可以采用政府购买方式。

(二)财政资助的争议
对从市场上筛选出来的教育培训评价组织,其标准开发、学习资料库开发以及机构运行与管理成本有没有必要分摊到培训考核费用中是有争论的。从现实看,无论是国家人社部招募的教育培训评价组织,还是教育行政部门负责招募的教育培训评价组织,在本质上都是市场组织,需要借助从市场获得利益来立足和发展,因此很多教育培训评价组织主要由营利性公司构成。这些教育培训评价组织要成为筛选对象是有一定条件的,即这些组织要有一定教育培训基础、开发标准的经验、颁发证书的能力和提供相应学习材料的能力,这些组织离开职业院校的培训业务仍然能够在市场上生存。换句话说,这些证书并不是为职业院校在校生专门开发的。教育行政部门从市场上遴选出这些组织,更多是要这些组织参与到职业院校教师的培训中,提升职业院校教师的职业知识与职业能力,并要求这些组织通过对职业院校学生的考核来分析职业院校教师的教学和培训效果。因此,这些教育培训评价组织对职业院校提供培训服务,发生的主要费用是职业院校教师的培训费和对学生的考核费。这也是目前教育行政部门制定的考核收费项目标准以及教师培训标准的主要依据。

(三)财政资助的合理性
从首批证书试点情况看,政府对教育评价组织的财政支持主要限于教师培训和学生的考核费用,即便在这两个领域给予财政支持,是否具有合理性呢?是否可以像人社部招募的社会评价组织那样,完全采取市场化方式,培训和考核费用完全由考证者买单呢?这就需要考虑市场培训和院校的教育及培训的差异。
尽管教育培训评价组织向社会成员提供的培训与向职业院校学生提供的证书内容可能是一样的,但职业院校引入社会评价组织的目的是为了提升教师队伍的质量,进而通过教师的教学活动来提升职业院校学生对新技术、新工艺、新规范和新要求的掌握,并最终通过考证形式验证学生的学习效果。因而,X证书既是职业院校教育改革的一部分,进入职业院校人才培养方案中,成为人才培养的一个环节;又是职业院校学生学习效果的评价方式。在这个过程中,X证书内容成为职业院校的学校教育、学生培养的重要组成部分,自然应该由职业院校买单,也就意味着最终要由政府财政和学生缴纳的学费等买单。对于教师能力素质提高的部分,政府财政可统一买单来降低单个学校的谈判成本,对于与考核相应的考核点设施的建设,自然也是政府投入的部分。
实际上,在引入X证书之前,一些高职院校,甚至是一些地方性本科院校就与一些社会教育培训机构共建专业或者合办二级学院,如达内科技、中科曙光等,包括向相关院系提供课程和实习场所。相对而言,通常这些专业的收费较高,这些教育培训机构主要是同相关院系分享学费来获得利益。有的学校的合作专业,收费虽然不高,但收费中有相当部分分配给了合作企业,学校再从其他渠道弥补院系运行中所缺少的经费。在这些教育培训机构获得的利益中,就有来自学校的拨款和来自学生的学费收入。引入X证书后,书证融通,X证书的一些内容置换了学校培养的部分课程。相应地,教育培训评价组织也应该可以通过学费部分及学校(政府)购买部分得到补偿。目前,首批X证书试点院校并没有要求学生缴纳相关的报名考核费,相关费用由职业院校支付。
关于高职院校考核评价的成本问题:无论是职业院校对学生学习内容进行评价,或者是政府部门对职业院校学生效果进行评价(如江苏、湖南等地对职业院校学生能力进行测评),都是需要花费成本的。在一些地方,政府也委托行业企业或第三方对职业院校学生的学习效果进行测评。在某种意义上,X证书的考核是第三方评价的一种形式,相关成本由学校或政府财政承担,也是有一定道理的。


04   财政支持方式选择

对X证书的财政支持方式,目前有四方面的争议:
一是是否采用专项支持方式。采取专项支持方式的好处是无论哪级政府或机构,都能够清楚地知道用于X证书的资金是多少,不至于出现有钱不敢支的情况;避免了尽管知道中央财政为X证书拨付了经费,但无论是省级,或者是学校都不知道究竟应该用于X证书的钱是多少的尴尬。但采用专项支付形式与目前财政拨款综合化趋势与要求是不一致的;更重要的是,X证书的引入是职业院校教育教学改革的一个构成部分,学校用于教学和教学改革的资金自然可以用于X证书,单独将X证书资金列出来,不能达到资金统筹使用效果,有可能出现用于X证书的资金过多或过少,难以进行有效调配的现象。
二是是否借助原有投入主渠道。X证书的引入会引起教师培训、实训场地改变和学生学习内容的变化,而教师的培训、实训场地的建设以及人才培养方案的调整和改革,在政府和学校每年都会有相应的教育投入。政府和学校的投入应该把X证书引起的变化做通盘考虑,X证书所引起的各方面变化也应该成为政府和学校在进行财政预算和拨款时要考虑的内容。抛开主渠道,对X证书另辟蹊径,可能会过分强化X证书对职业院校的作用,淡化对作为职业教育重点发展方向的产教融合和校企合作的关注。
三是财政资金拨付对象的选择问题。在X证书实施过程中,一些X证书机构希望政府能够向其购买服务,职业院校希望能将相关经费直接拨付给学校。从以往公共财政的经验看,政府资金直接分给消费者,由消费者购买提供者的服务,能够提升消费者的谈判地位,从一定程度上制约提供者利用自己的优势和信息不对称而降低服务质量。当然,在原则上将资金拨付给学校,由学校进行购买的同时,也可以保留一定的灵活性,如省培和国培项目,由国家和省级教育形成部门统一进行采购,可能会更节约成本。
四是财政政策可执行性问题。目前,首批证书考核遇到的问题是财政支持与教育培训评价组织收费的合法性及可执行性存在着不衔接,出现了政策执行的“最后一公里”问题。尽管教育培训评价组织通过国家教育行政部门公示了其收费标准,但没有哪个部门为其下发相应的收费文件,导致无法顺利开展相关的考核工作。对于这样的问题,财政部门或物价部门需要给出明确指引,或者是通过职业教育部际联席会的形式,或者是明确授权省级相关部门,由省级部门负责实施,以解决政策之间的衔接问题,使财政支持落到实处,促进X证书制度能够顺利推行。
总体来讲,对X证书的财政支持,建议遵循“区分原则”“主渠道原则”“统筹原则”和“有效实施原则”。“区分原则”主要是区分不同行业领域,对市场发展不充分,需要给予培育的行业,可以考虑对教育培训评价组织的标准开发、学习资料库建设等采取补助的方式;对市场竞争充分、教育培育评价组织较多的情况,则将教育培训评价组织可面向社会的部分和只面向高职院校的部分区分开来,财政支持只负责教师培训部分和学生证书考核部分。“主渠道原则”强调对X证书的相关投入不宜采用专项投入形式,应强调其作为职业教育教学与人才培养改革的组成部分,纳入对职业教育教学投入部分处理。“统筹原则”强调对于X证书的投入,省内应统筹省级资源,职业院校应统筹校级资源,包括财政拨款、学费、其他事业经费以及相关社会资源等。“有效实施原则”强调财政的支持应该能够落地,在院校层面能够实施,这就要求在政策制定和执行过程中,要注意与其他政府部门的协同,使相关政策具有可操作性。


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