(一)技能等级证书与职业资格证书的功能差异
我国的X证书制度与国外的职业资格制度有很大不同。国外的职业资格是对从业者进入某个职业的能力和素质的综合评价,主要目的是解决劳动力市场中的信息不对称,帮助雇主了解求职者的技能水平和职业能力。由于职业资格证书一般鉴定的是行业通用性技能,因此其可以成为劳动力市场中的“硬通货”,解决企业定人、定岗和定薪资的问题,促进技能劳动力的流动。在一些国家,如英国和澳大利亚,国家培训框架和学历资格框架之间实现有机衔接,相应的资格证书与一定的学历资格是对应的,可对等互通。
我国的X证书是职业技能等级证书,只反映持证者对行业具有一定通用性的某些岗位或关键环节技能的掌握情况,并非一种综合性的评价,一个X证书在训练范围和训练量上仅相当于职业院校的两门课程。因此,以X证书为代表的职业技能等级证书不能作为颁发职业院校学历的基础,也不能作为从事某个职业所需职业能力的认证。
(二)职业资格、学历资格与职业技能等级证书的联系
依据《国家职业教育改革实施方案》,国家人社部门制定职业标准,国家教育部门制定职业教育教学标准,职业院校制定相应的人才培养方案。职业标准、教学标准、人才培养方案在某种意义上可以实现对应关系。目前,在操作层次上,多数职业院校拟将职业技能等级证书以两门课程的形式纳入人才培养方案中,因此X证书的培训内容相当于人才培养方案中的一个模块。如果把人才培养方案看作是多个模块构成的话,那么职业标准、教学标准、人才培养方案、职业技能等级证书就形成了一个内在的关联关系,职业技能等级证书的培训模块就可以成为人才培养方案、教学标准和资格标准的基础。这样的衔接关系可以帮助职业院校教师更好地实行书证融通,有效打破教育部门和人社部门各自为政,各自开发证书而不相融通的问题。
(三)X证书制度体系与政府的事权划分
X证书的实施涉及职业教育与培训体系中政府部门之间的分工。这种分工,即事权的划分对政府的支出责任划分会产生较大影响。依据目前的制度设计,国家人力资源与社会保障部门负责校外社会人员,包括企业人员的培训,面向社会的X证书的设计;国家教育部门负责面向学校在校生的X证书培训。在教育系统中,教育部职成司教学处负责职业院校的教学改革,教育部职业技术教育中心研究所承担着专业标准的制定、X证书遴选及相应的培训评价组织,指导培训评价组织开发证书;证书标准的开发、维护和更新,以及考核和证书发放则由社会化的教育培训评价组织负责,这些机构主要是以公司形式存在的营利性机构;学校是X证书制度的实施主体,教师接受X证书机构培训,随后再就相关内容对学生进行培训,学生对相关技能的学习效果则由X证书机构进行检验,以便在某种程度上实现考试与培训的分离。
对于X证书来讲,进行事权的划分需要解决如下问题:一是标准的内涵包括哪些?标准是否应该包括技术标准(证书内容)、鉴定标准和成本标准?在多种资金来源情况下,是否可以制定相应的政府投入标准?二是谁来制定标准?政府其他部门(如人社部门)、地方政府、行业协会和企业等是否应该参与标准制定?将标准制定权下放到社会评价组织的依据是什么?三是中央和地方政府是否可以划分事权?按什么划分事权?在X证书遴选由教育部主导的情况下,地方政府可否选择属地的社会评价组织制定本地标准?四是谁来监督实施过程?监督问责的标准是什么?
在我国目前的制度设计中,校内X证书事权责任的主体是中央层级的教育主管部门及其事业单位,校外X证书事权责任的主体是中央层级的人力资源和社会保障部门。当前教育部门主导的事权标准制定工作聚焦于技术标准(证书内容),对鉴定标准和成本标准缺乏关注和讨论。虽然教育部等部门联合印发的《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》已经将“建设培训评价组织遴选专家库和招募遴选管理办法,本着公正公平公开的原则进行公示公告;组织制订有关标准化工作指南,指导培训评价组织开发职业技能等级标准;组织对培训评价组织行为和院校培训质量进行监测和评估”等诸多事权赋予了国家教育行政部门,但是鉴定标准的制定势必涉及人社等部门,成本标准势必涉及财政、发改、物价、税务等部门,是综合事权领域,教育行政主管部门难以统筹。
(四)技能等级证书的权威性与行业企业的参与
在目前的证书制度下,行业协会和企业在证书标准中的参与性还不足,导致证书的权威性、证书所代表的技能先进性如何得到保障成为重要问题。从目前看,解决方式是招募有行业协会背景,在行业中有影响力、有培训经验的组织,如工信部的考试中心、民政部的培训中心或相关协会成立的培训组织,以及直接延请行业龙头作为教育培训评价组织。而目前采用的直接对制造业或服务业的企业标准进行背书后推向全国的方式,面临的问题是单个企业的标准能否代表行业的标准,或者行业内存在多家龙头企业的情况下如何处理?
X证书制度的设计引入了市场竞争机制,希望能够做到优胜劣汰,但市场竞争机制未必能够解决证书的动态更新和合法性问题,有可能向需求方提供了混乱信号:通常,行业所覆盖的技术技能环节非常多,若以某些关键环节上的关键能力来开发证书,证书名目可能非常繁多,导致面对众多证书,学校、学生和企业可能会陷入选择困难。尽管证书的选择是基于院校自愿和学生自愿的,是基于市场特别是企业认可的,市场可以产生优胜劣汰的作用,但市场还可能产生劣币驱逐良币的作用。如何实现政府筛选和政府信用背书的证书,能向职业院校和高校发出明确的质量信号,可能还需要进一步做制度上的完善。特别是,同一行业的证书,有可能存在相互重叠的问题,解决行业内的一致性问题就显得比较突出。在考虑财政支持方面,这些框架问题有必要进行一定的梳理。
(五)X证书制度与职业院校的校企合作
除了行业和企业在证书标准中的角色问题,X证书制度还有可能对当前职业院校推行的“产教融合校企合作”育人模式产生一定的影响。过去20年来,我国职业教育人才培养的主要抓手是鼓励企业参与学生培养,通过多元化的校企合作形式来联合育人。校企合作采用了订单班、冠名班、冠名学院、企业派教师到院校任教、校企合作开发教材和课程、校企共建实训基地、企业向学校捐赠设备、企业接纳学生进行顶岗实习、混合所有制学院等多种形式,企业在职业院校人才培养中发挥了重要的角色。在此过程中,部分行业企业把自己的用人标准和培训标准融入了院校的课程体系,并对毕业生的职业能力进行了认证和测评。X证书的引入相当于将教育评价组织的标准引入了人才培养体系,这一新的标准如何与职业院校在校企深度合作模式下发展的育人标准进行对接,是一个尚未回答的问题。X证书有可能使得原来校企合作参与企业的角色边缘化,因为后者难以参与职业能力资格的认定和评价,也不利于企业对X证书的认可。
(六)证书的普及和证书的含金量
我国职业教育领域一度实行的“毕业证+职业资格证书”的双证书制度被废弃的一个很重要的原因是因为证书滥发,导致证书含金量低而失去了信誉。丧失信誉的首要原因是证书的标准以及考核内容更新慢,不能反映技术的进步和行业企业的新需求。第二个原因是证书与毕业挂钩,与通过率挂钩,自然降低了证书的质量标准,导致证书得不到企业的认可。第三个原因是财政问题。财政支持不足难以补偿相关的开发费用;因为是政府部门的事业单位,缺乏有效的激励机制来不断更新标准。第四个原因是考评不分离,人社部制定证书标准,负责考核,以及证书颁发,缺乏相应制约,带来的后果是通过大规模的考核收取费用弥补开发成本。简言之,如果想以X证书为抓手来推进职业院校教育教学改革,那么势必需要多数院校和多数教师参与X证书的培训,多数学生获取X证书。如果社会评价组织迎合对X证书的需求、按照低技术标准扩大X证书供给量,难免会导致含金量下降,致使企业不会再将聘用、定岗和薪酬等与之挂钩。
X证书制度在推行过程中面临的上述问题将会直接影响政府在职业资格方面的支出责任和财政支持力度。